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Kohlegrube mit Windrädern am Horizont vor wolkenbehangenem Himmel
Stellungnahme

BEE-Stellungnahme zum Referentenentwurf der Novellierung des Baugesetzbuchs (BauGB)

29. September 2022

Vorbemerkung

Mit dem vorliegenden Referentenentwurf läutet das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) eine Novellierung des Baugesetzbuchs (BauGB) ein. In dem “Gesetz zur sofortigen Verbesserung der Rahmenbedingungen für die erneuerbaren Energien im Städtebaurecht” werden vom Gesetzgeber verbesserte Rahmenbedingungen für Erneuerbare Energien angestrebt. Einerseits soll ein “Privilegierungstatbestand für Anlagen zur Herstellung von Wasserstoff, die zu bestehenden Windenergieanlagen hinzutreten” geschaffen werden. Andererseits enthält die Novellierung eine Verordnungsermächtigung der Länder für die beschleunigte Öffnung von Braunkohle-Tagebauflächen zur Belegung mit Windenergie- und/oder Photovoltaik-Anlagen. Der Referentenentwurf wurde dem Bundesverband Erneuerbare Energie e.V. (BEE) zur Stellungnahme am 28.09. mit sehr kurzer Frist bis 18 Uhr am Folgetag zugesandt. Entsprechend der Kurzfristigkeit ist nur eine erste Einschätzung, aber keine abschließende Bewertung möglich. Diese behält sich der BEE für das weitere parlamentarische Verfahren vor. Die Erstbewertung des Referentenentwurfs findet sich in Kapitel 1.

Neben einer Kommentierung des Gegenstands dieses Referentenentwurfs unterbreitet der BEE in Kapitel 2 einige weitere Empfehlungen, mit denen die Planungs- und Genehmigungszeiträume von allen Erneuerbaren Energien verkürzt und vereinfacht werden können. Sofern diese im laufenden Gesetzgebungsverfahren aufgrund des ambitionierten Zeitplans nicht berücksichtigt werden können, empfiehlt der BEE diese und weitere Vorschläge zeitnah in dem seitens des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) bereits angekündigten “Erneuerbaren Entfesselungspaket” umzusetzen.

 

Das Wichtigste in Kürze

1. Bewertung des vorliegenden Entwurfs: Der vorliegende Referentenentwurf zielt darauf ab, den Ausbau der Erneuerbaren Energien zu beschleunigen, um so ihren Beitrag zur Energiesicherheit zu erhöhen. Angesichts der andauernden Energiekrise wird das Potenzial der Erneuerbaren Energien noch nicht ausreichend gehoben. Deswegen begrüßt der BEE die vorliegenden Änderungen des BauGB.

  • Die Privilegierung für Elektrolyseure in §249a ist begrüßenswert, da so bislang abgeregelte Strommengen in Wasserstoff gespeichert werden können. Der Privilegierungstatbestand sollte jedoch auch für neue Flächen gelten und nicht nur für zusätzliche Anlagen in einem bestehenden Windfeld. Außerdem ist die im Rahmen der Privilegierung vorgesehene Begrenzung der Erzeugungskapazität eines Elektrolyseurs nicht nachvollziehbar. Des Weiteren sollte der Privilegierungstatbestand für Elektrolyseure auch auf PV-Freiflächen ausgeweitet werden.
  • Die Verordnungsermächtigungen der Länder für die beschleunigte Öffnung von Braunkohle-Tagebauflächen zur Belegung mit Windenergie- und/oder Photovoltaik-Anlagen nach §249b sind zu begrüßen. Um wettbewerbliche Bedenken auszuräumen, sollte allerdings sichergestellt werden, dass zur Vergabe der Tagebauflächen öffentliche Ausschreibungen stattfinden.

2. Weitere Verbesserungen im BauGB verankern: Der vorliegende Entwurf reicht nicht aus, um den Ausbau aller Erneuerbarer Technologien zu beschleunigen und entsprechend alle Potenziale zu heben. Deswegen fordert der BEE weitere Novellierungen insbesondere des § 35 BauGB, um die Planung und Errichtung von weiteren Erneuerbaren Energien, insbesondere im Wärmebereich (Geothermie, Solarthermie) als auch im Stromsektor (Bioenergie, Photovoltaik), zu vereinfachen. Im Bereich Wind sind weitere umfassende Änderungen notwendig, um den Ausbau signifikant zu beschleunigen und die Ziele der Bundesregierung zu erreichen. Für Details verweisen wir auf die Stellungnahmen der Fachverbände.

 

1. Bewertung des “Gesetzes zur sofortigen Verbesserung der Rahmenbedingungen für die erneuerbaren Energien im Städtebaurecht”

1.1 Privilegierungstatbestand für Anlagen zur Herstellung von Wasserstoff

Der BEE begrüßt den Ansatz im vorliegenden Entwurf des § 249a BauGB, die bislang abgeregelten Strommengen in Wasserstoff speichern zu können und möglichst zusätzliche Flächen für die H2-Erzeugung auf Basis des ausdrücklichen Privilegierungstatbestandes bereit zu stellen.

Dieser Privilegierungstatbestand sollte jedoch auch für neue Flächen gelten und nicht nur für zusätzliche Anlagen in einem bestehenden Windfeld. Insofern schlägt der BEE vor, den Zusatz „als Nebenanlage“ zu streichen.

Ein weiterer Grund für die Streichung des Zusatzes „als Nebenanlage“ liegt in der Tatsache begründet, dass das BauGB den Begriff der Nebenanlage nicht kennt. Dieser findet sich nur in § 14 BauNVO, dessen Regelung hier nicht passt. Der Elektrolyseur selbst ist deshalb unter die Privilegierung des § 35 Absatz 1 Nummer 5 BauGB zu fassen.

Des Weiteren enthält die vorliegende Formulierung des § 249a BauGB den Begriff der “Windenergieanlage”, der im BauBG nicht definiert ist. Hier sollte entsprechend auf die Definition in Ziffer 1 und 2 der 4. BImSchV referenziert werden. Darüber hinaus erscheint die Sicherstellung durch „technische Vorkehrungen“ in S. 1 Nr. 2 als zu unbestimmt, da nicht klar ist, ob etwas anderes als eine Direktleitung gemeint ist.

Zu kritisieren ist außerdem die in S. 1 Nr. 3 genannte Begrenzung der Erzeugungskapazität. 250 Normkubikmeter entsprechen einer Elektrolyse-Nennkapazität von 1,2 MW, die pro Windrad maximal erlaubt wären. Gängige Windräder mit bspw. 5 MW könnten demnach nur einen Bruchteil des ansonsten abgeregelten Stroms in Form von H2 speichern. Dies wäre weder volkswirtschaftlich noch betriebswirtschaftlich effizient. S. 1 Nr. 3 sollte deshalb gänzlich gestrichen werden.

BEE-Vorschläge: Der BEE schlägt aus oben genannten Gründen folgende Neuformulierung des § 249a BauGB vor:

§ 249a

Sonderregelung für Anlagen zur Herstellung von Wasserstoff

Eine Anlage zur elektrolytischen Herstellung von Wasserstoff dient als der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie gemäß § 35 Absatz 1 Nummer 5, wenn

  1. sichergestellt ist, dass der für die Herstellung des Wasserstoffes benötigte Strom physikalisch ausschließlich in Windenergieanlagen im Sinne vom Ziffer 1.6 des Anhang 1 der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes erzeugt wird, und
  2. ein räumlich funktionaler Zusammenhang mit mindestens einer der Windenergieanlagen gemäß Ziffer 1, aus denen der für die Herstellung des Wasserstoffes benötigte Strom stammt, besteht.“

Privilegierungstatbestand für Elektrolyseure auch auf PV-Freiflächen ausweiten

Zudem sollte es ebenso wie in §249b auch in §249a möglich sein, PV-Strom in Form von H2 zu speichern. Die Praxis zeigt, dass insbesondere da, wo die Netzanschlüsse oder der Netzausbau verzögert ist, PV-Strom nicht genutzt werden kann, sondern abgeregelt wird. Hiermit entstehen zum einen Übergangslösungen für PV-Projekte, die noch nicht angeschlossen wurden oder die „abgeregelt“ werden. Zum anderen wird die Einbeziehung von PV-Anlagen der Tatsache gerecht, dass H2-Erzeugungsprojekte aufgrund einer energiesystemischen und betriebswirtschaftlichen Optimierung oft aus einer Kombination von Wind und PV-Anlagen bestehen.

BEE-Vorschlag: Der Privilegierung von Anlagen zur Herstellung von Wasserstoff in räumlich-funktionalem Zusammenhang sollte auch auf PV-Freiflächenanlagen ausgeweitet werden (siehe BSW-Stellungnahme).

 

1.2 Öffnung von Braunkohle-Tagebauflächen zur Belegung mit Windenergie- und/oder Photovoltaik-Anlagen

Der BEE begrüßt die Verordnungsermächtigungen der Länder für die beschleunigte Öffnung von Braunkohle-Tagebauflächen zur Belegung mit Windenergie- und/oder Photovoltaik-Anlagen nach §249b. Allerdings bestehen bei der gegenwärtigen Ausgestaltung wettbewerbsrechtliche Bedenken. Bislang haben nur sehr wenige ehemalige Braunkohle-Tagebau-Betreiber Zugang zu diesen Flächen. Gleichzeitig hat die Bundesregierung im Zuge der Kohlekraft Phaseouts erhebliche Entschädigungszahlungen an diese Betreiberfirmen transferiert. Insofern ist hier eine öffentliche Ausschreibung zur Vergabe der Tagebauflächen aus wettbewerbsrechtlicher und politischer Sicht geboten.

BEE-Vorschlag: Neben einer beschleunigten Öffnung von Braunkohle-Tagebauflächen ist die Erweiterung der Flächenkulissen durch weitere vorgeschädigte und vorgeprägte Flächen wie bspw. Kalamitätsflächen, Konversionsflächen und deindustrialisierte Flächen (bspw. stillgelegte Flughäfen, Hafenanlagen, etc.) zu prüfen.

Des Weiteren ist die Nutzung der Verordnungsmöglichkeit auf wenige Bundesländer (Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und NRW) begrenzt und die „kann-Regelung“ sowie die Einschränkung „…ohne den Tagebau zu gefährden“ schränken die tatsächlich zu erwartenden baurechtlichen Auswirkungen für neue Anlagen ein. Zudem würde ein solches Vorgehen erhebliche Auswirkungen auf den Bodenwert in Braunkohleregionen haben.

BEE-Vorschlag: Die vorgeschlagene Regelung sollte bundesweit und für weitere Flächen, wie z.B. bergrechtlich festgestellte, planfestgestellte oder abfallrechtlich genehmigt Flächen (Halden und Kippen) gelten. Außerdem sollte sie im Sinne einer Umsetzungspflicht ausgestaltet werden: „...sollten die Regierungen der Länder bis zum 31.12.2022 von dieser Regelung keinen Gebrauch machen, gelten Vorhaben der erneuerbaren Energien auf bergrechtlich/planfeststellungsrechtlich/abfallrechtlich festgestellte Flächen als privilegiert zulässig.“ Rechtlich erhebt diese Regelung - wie man dies aus dem EEG vergütungsseitig kennt - planfestgestellte Flächen/bergrechtlich festgestellte Flächen als zulässig bebaubar für die EE. Dies ist auch inhaltlich gerechtfertigt, da in diesen Verfahren alle bodenrechtlichen Spannungen und umweltrelevanten Fragenstellungen umfassend abgeprüft sind. Zudem sollte ein Verweis auf §38 BauGB (Vorrang von Fachplanungen) aufgenommen werden, nachdem die §§27-29 BauGB nicht anzuwenden sind, wenn eine Fachplanung stattfand und die Gemeinden angehört wurden.

 

2. Weitere Vorschläge für eine Novellierung des BauGB zum beschleunigten Ausbau der Erneuerbaren Energien

Windenergie

Im Bereich Windenergie gibt es ebenfalls wichtige Änderungsvorschläge, die der Gesetzgeber umsetzen muss, damit der Ausbau der Windenergieanlagen substanziell beschleunigt wird. Der BEE spricht folgende Empfehlungen aus (für weitere Details verweisen wir auf die Stellungnahme des BWE):

BEE-Vorschläge:

  • Sofortiger Wegfall der Ausschlusswirkung: Bei unter 2% der Windfläche im jeweiligen Plangebiet für einen hinreichend langen Zeitraum.
  • Gemeinde-Öffnungsklausel: Mit einer Gemeinde-Öffnungsklausel ließe sich angesichts bestehender Unsicherheiten langfristig eine schnellere Planung unabhängig der Flächenzielverteilung, der Ausschlusswirkung von Regionalplänen und Länderabstandsklauseln ermöglichen.
  • Behindernde Plansicherungsinstrumente; sind auszusetzen und § 245e Absatz 2 zu streichen.
  • Entgegenstehende Bauleitplanungen: sind auszusetzen bis zur Anpassung der Regionalplanung.
  • Rotor-Out Regelung: muss gesetzlich verbindlich gemacht werden.
  • Isolierte Positivplanung: Die zusätzliche Darstellung von Sonderbauflächen Windenergie durch die kommunalen Planungsträgerinnen sollen auch ohne gesamträumliches Planungskonzept und ohne Beachtung eines etwaigen Planvorbehalts möglich sein.
  • Länderabstandsklauseln abschaffen: Pauschale Länderabstandsklausel als künstliche Flächenbeschränkung großen Ausmaßes sollten abgeschafft werden (wie ursprünglich von der Bundesregierung auch angekündigt).
  • Festschreibung des Abwägungsvorrangs (§ 2 EEG 2021 n.F.): Sollte in sämtlichen Fachgesetzen verankert werden.

Photovoltaik

Landwirte durch Privilegierung kleiner Freiflächenanlagen aktiv in den Photovoltaik-Ausbau einbinden

Rund 60 Prozent der Vollerwerbslandwirte nutzen auf einzelnen Betriebsgebäuden bereits die Photovoltaik. Häufig verfügen sie im unmittelbaren Umfeld ihrer Gehöfte über kleinere Freiflächen, die nicht für andere Zwecke benötigt werden. Viele von ihnen würden hier im Falle eines unbürokratischen Genehmigungsverfahrens gerne kleine PV-Freiflächenanlagen errichten, um den Solarstrom ins öffentliche Netz einzuspeisen oder wenn möglich anteilig in ihren Betrieben selbst zu nutzen.

Nach übereinstimmender Auffassung des BSW und des Deutschen Bauernverbandes sollten kleine PV-Anlagen mit einer Leistung bis zu 1 MW im Baugesetzbuch privilegiert werden, sofern diese vom Landwirt in Hofnähe errichtet und betrieben werden. Nach überschlägigen Schätzungen des BSW könnten ließen sich dadurch in relativ kurzer Zeit 5-10 Gigawatt an zusätzlicher PV-Kapazität errichten (entspricht rd. 5-10 TWh im Jahr!), im Falle einer befristeten Incentivierung ein relevanter Anteil davon bereit im Jahr 2023 (siehe BSW-Stellungnahme).

BEE-Vorschlag: Kleine Freiflächenanlagen bis zu 1 MW, die von Landwirten in Hofnähe installiert und betrieben werden, sollten durch eine Privilegierung nach §35 BauGB vom zeitaufwändigen und kostspieligen Genehmigungsverfahren ausgenommen werden. Zur Realisierung dieser Anlagen in Hofnähe sollte die Privilegierung dieser Anlagen auch in die Flächenkulisse in §48 EEG aufgenommen werden, da nur wenige Höfe in der Nähe von Verkehrsrandstreifen liegen. Um eine zeitnahe Solarisierung dieser zusätzlichen Flächen zu erreichen, wäre ein auf das Jahr 2023 zeitlich befristeter Einspeise-Bonus in Höhe von 1 Cent je kWh zusätzlich zu den regulär gewährten Vergütungssätzen wirkungsvoll.

Bioenergie

Im BauGB finden sich aktuell viele Hemmnisse und Hürden für die Erzeugung und Nutzung von Bioenergie. Das betrifft vor allem die Umrüstung bestehender Biogasanlagen auf die Biomethaneinspeisung, die Nutzung unerschlossener Reststoffpotenziale, die verbesserte Wärmeauskopplung und die Produktion fortschrittlicher Biokraftstoffe. Mit der laufenden BauGB-Novelle sollten diese Hemmnisse wie folgt beseitigt werden (Siehe HBB-Positionspapier):

1. Privilegierung von zentralen Biogasaufbereitungs- und Einspeiseanlagen im Außenbereich (Ergänzung von § 35 Abs. 1): Damit die geopolitisch notwendige Umrüstung des Biogasanlagenbestands auf die Einspeisung ins Gasnetz vorangebracht werden kann, sollten zentrale Biogasaufbereitungs- und Einspeiseanlagen privilegiert im Außenbereich errichtet werden dürfen. Ebenso der Zusammenschluss von Biogasanlagen und deren Umrüstung.

BEE-Vorschlag: Der BEE schlägt daher vor, den folgenden Satz in § 35 Abs. 1 aufzunehmen: “[…] der Aufbereitung von aus Biomasse erzeugtem Biogas zu Biomethan dient, einschließlich des Anschlusses solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz, [….]“

2. Hindernisse für die Vergärung von Rest- und Abfallstoffen abbauen: Um das Potenzial der Vergärung von Gülle und sonstigen Rest- und Abfallstoffen heben zu können, sollten:

BEE-Vorschlag: 1) Hemmnisse für den Einsatz von Reststoffen aus nahegelegenen aber nicht-privilegierten Betrieben abbauen (Änderung von § 35 Abs. 1 Nr. 6 Buchstabe b); b) Errichtung von Biogasanlagen an zulässigerweise im Außenbereich errichteten Tierhaltungen privilegieren (Änderung von § 35 Abs. 1 Nr. 6) c) Unterschieden in der Agrarstruktur Rechnung durch Ausnahmen bei der Größenbegrenzung Rechnung tragen (Ergänzung von § 35 Abs. 1 Nr. 6 Buchstabe d))

3. Wärmeauskopplung: Blockheizkraftwerke, die vom Standort der Biogaserzeugung abgesetzt sind (Satelliten-BHKW), dürfen im Außenbereich nur dann errichtet werden, wenn die gesamte erzeugte Energie überwiegend am BHKW-Standort genutzt wird. Um die Wärmenutzung aus Biogas an Außenbereichsstandorten zu erleichtern, sollte die Errichtung dieser BHKW auch dann möglich sein, wenn z.B. der Strom nicht vor Ort genutzt, sondern überwiegend oder vollständig ins öffentliche Netz eingespeist wird.

BEE-Vorschlag: Auch Satelliten-BHKW, die keine „dienende Funktion“ erfüllen, sollten im Außenbereich errichtet werden dürfen. Zu diesem Zweck soll § 35 Abs. Nr. 8 wie folgt ergänzt bzw. neu gefasst werden: “oder b) der energetischen Nutzung von aus Biomasse erzeugtem Biogas oder Biomethan in Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen in oder im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit (...)”

4. Fortschrittliche Biokraftstoffe (Pflicht zum Anschluss an das öffentliche Netz streichen (Änderung von § 35 Abs. 1 Nr. 6)): Die Privilegierung von Biogasanlagen sollte nicht daran gebunden sein, dass die Anlage ans öffentliche Netz angeschlossen ist, um auch Anlagenkonzepte zu ermöglichen, bei denen z.B. aus dem Biogas fortschrittliche Biokraftstoffe erzeugt und ohne Einspeisung in ein öffentliches Netz vermarktet werden.

BEE-Vorschlag: Der Privilegierungsvoraussetzung des Anschlusses an das öffentliche Versorgungsnetz sollte durch eine klarstellende Umformulierung von § 35 Abs. 1 Nr. 6 entfallen […] 6. der energetischen Nutzung von Biomasse mit oder ohne Anschluss an das öffentliche Versorgungsnetz im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen: […].“

Geothermie

Eine Verankerung der Privilegierung der Erdwärme fehlt bislang im BauGB § 35. Zwar wird sowohl in der Praxis als auch von Gerichten eine Privilegierung von Geothermieanlagen als ortsgebundener gewerblicher Betrieb im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB häufig anerkannt. Die Frage führt gleichwohl häufig zu Verzögerungen bei der Realisierung von Geothermievorhaben. Das gilt insbesondere, wenn die Bergbehörde die Privilegierung der Gewinnungsanlage (beginnend mit dem Bohrplatz) bejaht, aber die Bauaufsicht die Privilegierung für die erforderliche Heizzentrale verneint. Aus diesem Grund würde eine Gleichstellung von Geothermieanlagen mit den ebenfalls privilegierten Wind- und Wasserkraftanlagen im Baugesetzbuch zu einer erheblichen Beschleunigung in der Planungsphase führen.

BEE-Vorschlag: Die Erdwärme sollte daher so schnell wie möglich als privilegierte Vorhaben in §35 BauGB aufgenommen werden, damit die Planungsphase deutlich beschleunigt werden kann. Der BEE schlägt vor, in §35 Abs. 1 “oder der Erdwärme” zu ergänzen.

Solarthermie

Die direkte Erzeugung erneuerbarer Wärme mittels Solarthermie hilft unmittelbar, Erdgas einzusparen, sei es im Einfamilienhaus oder in der Fernwärme. Ein bedeutsamer Hinderungsfaktor für die Errichtung großer Solarthermieanlagen für Wärmenetze ist die Verfügbarkeit geeigneter siedlungsnaher Flächen. Im Baugesetzbuch §35 sind die Vorhaben gelistet, die im Außenbereich von Städten und Gemeinden privilegiert geplant und realisiert werden können. Dort sind die Windkraft gelistet sowie weitere Bauvorhaben für die allgemeine Elektrizitätsversorgung.

Die Solarthermie hilft, dass im Referentenentwurf formulierte Ziel “Umbau der Energieversorgung und eine energiepolitische Unabhängigkeit von Russland” möglichst schnell zu erreichen. Die fehlende Privilegierung sowie langwierige Genehmigungsprozesse sind der entscheidende Hinderungsfaktor dieser Technologie. Daher ist es unverständlich, dass sie erneut keine Berücksichtigung findet.

BEE-Vorschlag: Die Solarthermie sollte daher schnellstmöglich als privilegiertes Vorhaben in §35 BauGB aufgenommen werden. Dies würde bedeuten, dass die Planer zwar immer noch eine Baugenehmigung brauchen, aber vorher kein aufwendiges Bebauungsplan-Verfahren durchführen müssen (Siehe BSW-Stellungnahme).

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Sandra Rostek
Bundesverband Erneuerbare Energie e.V. (BEE)
Leiterin Politik


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